El reglamento en el Derecho Administrativo.

Redactado por: Julian Gomez (@Julianrgomezm)

(@MeroDerecho)

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Cuando se estudia el derecho administrativo, generalmente se analizan los grandes temas que constituyen su objeto, principalmente, la organización administrativa, los actos y los contratos administrativos, el régimen de la función pública, la responsabilidad tanto de la administración cómo de las personas públicas, y algunos aspectos más detallados que hacen parte del derecho administrativo. Pero muy pocas veces se analizan o se plantean los aspectos que están en la base del derecho administrativo, la que constituye su fundamento y su razón de ser.¹ Pues desde las épocas del imperio romano y la monárquica ya existía la potestad del Estado y sus instituciones públicas para crear algún mínimo de normas que requerían para regular su funcionamiento, y la imposición a lo largo de la Revolución Francesa de tributos por parte del Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo.

La doctrina llama a esa potestad de crear normas para regular algún sector en específico, la potestad reglamentaria o normativa. Se han establecido tres distintas tesis tratando de clasificar el porqué de la potestad desde un punto de vista jurídico: 1) la Tesis de Delegación del Poder Legislativo, la cual ha establecido que dado el monopolio normativo del Poder Legislativo y la inexistencia, por consiguiente, de una potestad normativa general de la Administración, dicha potestad ha de venir fundamentada siempre en delegaciones legislativas especificas; por otro lado, 2) la Tesis del Poder Propio o Inherente de la Administración, según esta tesis la potestad reglamentaria sería una de las manifestaciones del poder de mando propio de la Administración, y tal cómo observa Rudolf Von Gneist, si la administración puede, en virtud de su poder de mando, ordenar y prohibir caso por caso, también podría hacer lo mismo de manera general; y por último, 3) la Tesis del Fundamento Constitucional de la Potestad Reglamentaria, expone que el principio de legalidad de la administración exige que todas las potestades le vengan atribuidas, concretas y específicamente, por el ordenamiento jurídico. ²

Esta potestad reglamentaria se encuentra subordinada al principio de legalidad administrativa, y por ello, cómo bien exponen algunos autores, el reglamento cómo norma secundaria está subordinada no solo a la Constitución, sino también a las normas primarias, es decir, dotadas de fuerza jurídica inmediatamente inferior a la Constitución, cómo la ley. ³

Es importante destacar que esta distribución de roles entre la ley y el reglamento en el seno del sistema de fuentes conlleva a que el poder normativo reglamentario esté sometido a las normas planteadas por la ley cuando la materia ha sido regulada por ley o cuando la constitución especifica una reserva de ley. Ahora bien, cuando una materia no ha sido objeto de legislación y no está sujeta a una reserva de ley, los reglamentos autónomos que se dicten sobre la misma constituirían fuente primaria hasta tanto intervenga el legislador.⁴

Pero tal y cómo expone el profesor Eduardo Jorge Prats, en un Estado Constitucional de Derecho, la potestad normativa es tasada y regulada, de modo que no toda persona u órgano puede dictar normas, y en especial, no puede dictar cualquier clase de normas (Artículos 76, 93.1.q y 128.1.b)⁵. Es por esto que se crean diferentes medios garantistas para salvaguardar la protección de derechos de los individuos, cómo por ejemplo es el caso de la acción de amparo, el qué: “(...) será admisible contra todo acto u omisión de una autoridad pública o de cualquier particular, que en forma actual o inminente y con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta lesione, restrinja, altere o amenace los derechos fundamentales (...)”.⁶ Es decir, que conforme a la constitución los actos contra los cuales puede ejercerse el amparo son aquellos causados por la actividad –siempre y cuando no signifiquen el desarrollo de conductas no prohibidas por ley- del hombre, y aunque la constitución no distinga entre autoridades públicas, se refiere a los actos realizados por los integrantes de los tres poderes del Estado, así como por las autoridades municipales y los demás órganos del Estado establecidos en la constitución, o cualquier institución pública autónoma o descentralizada.⁷

Aunque algunos autores hagan constantes diferencias conceptuales entre el reglamento y el acto de efecto individual o administrativo, en la legislación dominicana anterior a la ley 107-13, el legislador nunca se enfocó en marcar una diferencia entre ambas figuras, y vemos como, tanto a los reglamentos como a los actos individuales de las autoridades administrativas, los consideró cómo actos administrativos. Ejemplo de ello lo encontramos en la Ley General de Telecomunicaciones y en la Ley Monetaria y Financiera.

Son considerados cómo actos administrativos. Ejemplo de ello lo encontramos en la ley General de Telecomunicaciones y en la Ley Monetaria y Financiera.⁸ Para una parte de la doctrina extranjera, es cuestión puramente de nombres, sin implicar en todos los casos problemas de fondo; ya que, todo es cuestión de aclarar qué se entiende por los términos. ⁹

En nuestro ordenamiento jurídico actual –específicamente en nuestra Ley 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimientos Administrativos- no se establece una diferencia o un significado exacto que aluda al concepto de al reglamento administrativo, sino qué tal y cómo prevén los artículos 30 y siguientes en el Capítulo Segundo: “(...) Se tiene por objeto establecer estándares mínimos y obligatorios de los procedimientos administrativos que procuran la adopción de reglamentos (...)”, a diferencia del artículo 8 de la referida ley que establece explícitamente que el acto administrativo no es más que: “(...) toda declaración unilateral de voluntad, juicio o conocimiento realizada en ejercicio de función administrativa por una Administración Pública (...)” Esa definición de acto administrativo que recoge nuestra Ley 107-13 no excluye, en nuestra opinión, el concepto reglamento.

En conclusión, hemos visto cómo ha revolucionado la relevancia del reglamento en el ámbito general del Derecho Administrativo, de utilizarse en un principio meramente para la recaudación de tributos, hasta llegar hoy en día a regular cualquier ámbito interno o externo de la Administración Pública. Finalmente, el reglamento constituye cuantitativamente una fuente de primerísima importancia en el derecho administrativo dominicano, sobre todo en los ámbitos sustentados en las leyes marco, como acontece en los ordenamientos sectoriales del medio ambiente, de la actividad de intermediación financiera, de los mercados de valores, de la seguridad social, de la salud, entre otros.¹⁰

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¹ Rodriguez, Libardo «https://archivos.juridicas.unam.mx/» [En línea] Disponible en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/4/1594/16.pdf [Último acceso: 7 Junio 2017]

² Muñoz Machado, Santiago (2005) Diccionario de Derecho Administrativo (Vol I). Universidad Complutense de Madrid.

³ Jorge Prats, Eduardo (2013). Derecho Constitucional (Vol I). Ed. Ius Novum. Santo Domingo.

⁴ Ob. Cit., pag 2.

⁵ Ob. Cit, pag 2.

⁶ « Artículo 65 de la Ley 137-11 sobre el Tribunal Constitucional y los Procedimientos Constitucionales »

⁷ Jorge Prats, Eduardo (2011), Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales. Ed. Ius Novum. Santo Domingo.

⁸ Rodriguez Huertas, Olivo, Derecho Administrativo Dominicano y Principios Generales [Enlínea] Disponible en: http://revistaderecho.um.edu.uy/wp-content/uploads/2012/12/Rodiguez-

Huertas-Derecho-administrativo-dominicano-y-principios-generales.pdf [Último acceso: 7 Junio 2017]

⁹ Gordillo, Agustín (2017) Tratado de Derecho Administrativo (Tomo III). Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires.

¹⁰ Ob. Cit., pag 2.